Numbers for Nature Training Institute

Kebijakan perikanan yang dibuat untuk menyelesaikan suatu masalah tidak selalu menghasilkan dampak seperti yang direncanakan. Persoalan ini menjadi penting bagi Indonesia karena sejak zaman dahulu hingga saat ini sektor perikanan merupakan bagian penting dari masyarakat Indonesia, baik sebagai sebuah mata pencaharian maupun sebagai sebuah bagian dari identitas. Hal ini bahkan tercermin dari ungkapan “Nenek moyang kita adalah seorang pelaut” yang sering diucapkan ketika menyinggung identitas Bangsa Indonesia. Namun, seiring dengan berkembangnya zaman, mulai muncul berbagai masalah perikanan yang disebabkan oleh berbagai faktor, seperti perubahan teknologi, meningkatnya permintaan pasar, dan lain sebagainya. Masalah-masalah tersebut kemudian dapat berakibat pada terancamnya keberlanjutan perikanan Indonesia.

 

Menanggapi persoalan tersebut, pemerintah Indonesia telah membuat dan menerapkan berbagai kebijakan perikanan, mulai dari pelarangan alat tangkap tertentu, mengatur wilayah tangkapan, dan lain sebagainya. Namun, sejumlah penelitian menunjukkan bahwa pelaksanaannya dapat menghadapi tantangan, menimbulkan biaya yang tidak selalu terlihat dalam isi kebijakan, atau menghasilkan dampak yang berbeda bagi kelompok yang berbeda. Berdasarkan hal tersebut, pertanyaan utama yang kemudian ingin dijawab adalah mengapa beberapa kebijakan perikanan tidak selalu menghasilkan dampak seperti yang direncanakan?

 

Untuk menjawab pertanyaan tersebut, artikel ini mengambil temuan-temuan dari berbagai penelitian yang terkait kebijakan perikanan di Indonesia. Berbagai penelitian tersebut menganalisis kebijakan dengan wilayah, konteks, dan kelompok yang berbeda-beda. Oleh karena itu, perlu diingat bahwa temuan yang dibahas tidak dimaksudkan untuk mewakili atau mengevaluasi seluruh kebijakan perikanan di Indonesia. Perlu diingat pula bahwa kebijakan perikanan Indonesia bersifat sangat dinamis atau sering berubah sehingga kebijakan yang dianalisis dalam studi yang menjadi dasar artikel ini mungkin sudah tidak berlaku lagi. Namun meski begitu, ketika temuan-temuan dari penelitian tersebut dibandingkan, terdapat pola berulang yang dapat membantu menjelaskan faktor-faktor yang memengaruhi keberhasilan dan tercapainya tujuan suatu kebijakan. Salah satu pola yang kemudian terlihat adalah adanya berbagai “biaya” pelaksanaan kebijakan, seperti kebutuhan transisi, informasi, penegakan hukum, maupun penyesuaian oleh kelompok yang diregulasi. Basis data yang digunakan mencakup 12 penelitian: lima mengevaluasi kebijakan yang telah dilaksanakan, tiga mengajukan rancangan kebijakan, dan empat memberi konteks atas persoalan kebijakan.

Temuan pertama yang didapat adalah bahwa nelayan kecil muncul sebagai kelompok penting dalam sejumlah penelitian, baik sebagai sasaran kebijakan, kelompok yang terdampak, maupun penerima manfaat. Beberapa studi menunjukkan bahwa kelompok ini menghadapi keterbatasan modal, teknologi, akses pasar, atau pilihan usaha yang dapat memengaruhi kemampuan mereka untuk beradaptasi terhadap perubahan kebijakan sehingga memerlukan bantuan transisi. Namun, ditemukan pula bahwa kadang-kadang kebijakan yang diteliti tidak dibarengi dengan transisi yang memadai. Misalnya tidak diberikannya modal dan pelatihan, tidak adanya ketentuan mengenai apa yang harus dilakukan dengan sisa kebijakan yang lama, ataupun juga tidak adanya sosialisasi yang memadai sehingga menimbulkan dampak sosial negatif. Pada studi larangan pukat hela dan pukat tarik di Pantai Utara Jawa, misalnya, fasilitasi modal dan pelatihan alat tangkap pengganti dilaporkan tidak berjalan, sedangkan alat pengganti di Pandeglang belum diterima selama lebih dari satu tahun. Dampak sosial-ekonomi yang dicatat dalam studi tersebut mencakup penurunan hasil tangkapan 30% dan hilangnya mata pencaharian sekitar 200 pekerja sortir ikan di Tempat Pelelangan Ikan (TPI) Palang. Hal ini kemudian menunjukkan bahwa biaya penyesuaian terhadap kebijakan dapat meluas, tidak hanya kepada nelayan yang diregulasi, tetapi juga kepada pekerja lain dalam rantai ekonomi perikanan.

Konstruksi cantrang sebagai alat tangkap yang dibahas dalam kebijakan larangan pukat hela dan pukat tarik di Pantai Utara Jawa. Sumber: Bambang (2006), dalam Nababan et al. (2018).

 

Terkait dengan temuan yang pertama, ditemukan pula dari penelitian-penelitian tersebut bahwa seringkali dalam kebijakan yang diteliti, terdapat trade-off antara aspek ekonomi dan aspek ekologi. Para nelayan kecil yang mata pencahariannya diregulasi seringkali dihadapkan pada pilihan antara mengikuti regulasi lingkungan dan kehilangan pendapatan, atau tetap melanjutkan status quo untuk bertahan hidup. Ketika biaya untuk mengikuti regulasi tinggi sementara bantuan transisi terbatas, patuh terhadap regulasi menjadi lebih sulit. Dalam kondisi tersebut, insentif untuk mempertahankan praktik yang lama bisa menjadi lebih tinggi, khususnya bagi mereka yang memiliki modal dan alternatif mata pencaharian yang terbatas. Secara keseluruhan, trade-off ekologi-ekonomi teridentifikasi dalam tujuh dari 12 penelitian. Dalam kajian Jumlah Tangkapan yang Diperbolehkan (JTB) untuk ikan demersal di Wilayah Pengelolaan Perikanan (WPP) 712 di Laut Jawa, misalnya, skenario pemulihan stok terbaik diproyeksikan meningkatkan biomassa ikan sekitar 42,32%. Ikan demersal adalah ikan yang hidup di dekat dasar perairan, sedangkan biomassa adalah total bobot stok ikan. Namun, skenario tersebut memerlukan pengurangan upaya penangkapan yang diperkirakan menurunkan pendapatan nelayan.

 

WPPNRI 712 atau Laut Jawa dan lokasi pengambilan data perikanan demersal. 

Habibi et al. (2024), CSF Research Report

 

Temuan berikutnya adalah bahwa beberapa kebijakan yang diteliti tidak didasarkan pada informasi yang mencukupi. Misalnya bantuan yang tidak mencukupi kebutuhan ataupun diberikan pada waktu yang salah sehingga menyebabkan kerugian, pungutan yang didasarkan pada estimasi, ataupun regulasi yang belum didasarkan pada evaluasi ekonomi dan ekologi. Bahkan pada kasus tertentu, ditemukan bahwa kebijakan yang diteliti memiliki aturan maupun definisi yang berbenturan dengan regulasi yang lain, sehingga menyebabkan kebingungan. Hal-hal tersebut dapat memengaruhi efektivitas suatu kebijakan. Pada program bantuan bibit rumput laut di Takalar, bantuan dalam satu kasus hanya mencakup 10-20% bibit yang digunakan, sementara waktu penyaluran yang tidak sesuai dengan kondisi cuaca menyebabkan kerusakan kebun bibit. Keterbatasan informasi juga terlihat dalam kajian JTB tersebut. Dari enam pelabuhan yang diteliti, hanya dua yang memiliki data runtun waktu lebih dari 15 tahun. Keterbatasan tersebut kemudian membuat perhitungan JTB yang lebih akurat menjadi sulit dilakukan, sehingga kebijakan berisiko disusun berdasarkan gambaran kondisi stok yang belum cukup lengkap.

 

Terakhir, dalam beberapa kasus ditemukan pula bahwa kebijakan yang diteliti tidak dibarengi dengan penegakan hukum yang memadai, baik karena keterbatasan anggaran maupun faktor-faktor lainnya. Hal ini kemudian menyebabkan pihak yang diregulasi tidak memiliki insentif untuk mematuhi aturan yang ditetapkan, terlebih jika hal-hal yang telah disebutkan sebelumnya juga terjadi di saat yang bersamaan. Kesenjangan tersebut terlihat dalam salah satu kajian illegal fishing: dari 11.030 kapal ilegal yang terdeteksi pada 2014-2017, hanya 363 kapal, atau sekitar 3,3%, yang ditangkap. Angka tersebut menunjukkan bahwa kemampuan mendeteksi pelanggaran belum selalu diikuti oleh kemampuan untuk menindaklanjutinya. Studi tersebut juga mengidentifikasi keterbatasan kapal patroli, teknologi pengawasan, infrastruktur, dan sumber daya manusia sebagai hambatan penegakan hukum.

 

Apa kemudian yang bisa ditarik dari temuan-temuan tersebut? Temuan mengenai bantuan transisi, trade-off ekonomi-ekologi, kecukupan informasi, dan penegakan hukum menunjukkan adanya berbagai “biaya” pelaksanaan kebijakan yang perlu dipenuhi supaya suatu kebijakan dapat berjalan dengan baik. Biaya tersebut harus dibayar, entah oleh pembuat kebijakan maupun mereka yang diregulasi. Hal ini dapat diibaratkan dengan sebuah transaksi jual beli barang. Ketika seseorang ingin membeli sebuah barang, maka transaksi tersebut tidak bisa dilakukan dengan hanya membayar harga barang itu saja. Misalnya, pembeli perlu menggunakan tenaganya untuk mencari barang yang tepat dan penjual yang terpercaya, berjalan ke tempat transaksi, membayar internet untuk memesan barang yang diinginkan, dan lain sebagainya.

 

Pelajaran yang dapat ditarik kemudian adalah bahwa keberhasilan kebijakan tidak hanya bergantung pada aturan yang dibuat, tetapi juga pada siapa yang harus menanggung “biaya” pelaksanaan dan penyesuaian kebijakan tersebut. Ketika biaya itu tidak dibayar oleh pembuat kebijakan, biaya tersebut tidak kemudian hilang. Sebaliknya, biaya tersebut dapat berpindah kepada masyarakat yang diregulasi, misalnya melalui hilangnya pendapatan, keharusan mengganti alat, ataupun waktu dan usaha untuk menyesuaikan perilaku. Oleh karena itu, perubahan perilaku masyarakat yang menjadi target regulasi tidak akan terjadi hanya karena ada sebuah aturan (yang bahkan mungkin tidak mereka ketahui), tetapi juga perlu ditopang oleh informasi, penegakan hukum, bantuan transisi, dan insentif yang relevan dengan mereka.